Norsk miljøpolitikk

I ny og ne kommer en over bøker som blir stående som litt ekstra betydningsfulle. «Naturens politikk – politikkens natur» av Kristin Asdal føyer seg inn på den lista.

Jeg har lest den grundig, og skal her forsøke å gjengi dens ene hovedspor: norsk miljøpolitisk historie etter 1945.

Boka har også et annet hovedspor; hvordan vi forstår politikk. Asdal anvender nemlig et dynamisk, mangefasettert perspektiv i sin analyse av miljøpolitikkens historie, noe jeg håper blir synlig, selv om jeg lar den konkrete utviklingen forbli i sentrum for min framstilling.

Luftforurensing

Boka viser hvordan forurensingens problematikk er vevd inn i hele den norske etterkrigshistorien. Dette betyr ikke at miljøsaken har vært den samme gjennom årene. De tidligste kampene handlet ikke om naturmiljøet, men om nye fabrikker og deres konsekvenser for landbruksnæring og lokalbefolkning. Naturen som sådan tok gradvis form, med vitenskapen som viktig premissleverandør – og med tiden kom miljøvern til å etablere seg som et eget politikk- og forvaltningsområde. Denne historien er både omskiftelig og interessant.

Å røre ved verket: veien om laboratoriet

Kristin Asdal starter sin fortelling rett etter andre verdenskrig, i en tid der norsk politikk samlet seg om satsning på industri og økonomisk vekst. Storstilt aluminiumsproduksjon i Årdal var viktig her. Derfor var det et skudd for baugen at det kom meldinger om husdyr med fluorforgiftning, men ledelsen ved verket avviste at den nye industrien var skyld i dette.

Handlekraftige mennesker ville ikke akseptere denne fraskrivingen av ansvar, og sørget for å koble saken til laboratorievitenskapen. Slik skulle forskning både involveres og stimuleres til å frambringe fakta, hvorpå disse kunne forflyttes inn i nye saksfelt. Et analytisk poeng her er at vi bør betrakte vitenskapen som mer enn en formidler av nøytral kunnskap. Den fungerer også som en viktig aktør i prosesser der nye objekter bringes inn i politikken.

Alt i 1934 var det publisert en forskningsbasert artikkel om temaet fluorforgiftning, relatert til industrielt utslipp av fluor i Norge. Men denne kunnskapen ble ikke tatt med i beslutningen om aluminiumsproduksjon etter andre verdenskrig. Konsekvensen var at en måtte gjennom en flerårig prosess før kunnskapen fikk betydning for problemene i Årdal. Først etter langstrakte forhandlinger kunne en konkludere med at den nye industrien hadde skadet landbrukets livsgrunnlag.

Vi skulle tro denne innsikten ville medføre forsiktighet da et betydelig større aluminiumsverk skulle etableres, på Sunndalsøra. I industridepartementet stresset en imidlertid ikke med dette. Da kunnskap om røykskaden i Årdal var etablert, ble erstatninger utbetalt og botemidlene ført på plass (eller, mer korrekt; landbruksnæringen ble i stor grad lagt ned). En fant ingen grunn til å tro at fluorforurensingen kunne bli ekstrem på Sunndalsøra – men; det ble den.

Dermed ble det nye runder med støy, uten at dette ble tatt altfor mye på alvor da et tredje verk ble etablert i Mosjøen. Slikt er ikke enkelt å forstå i ettertid, men viktige grunner var at saksfeltet handlet om industri og ikke miljø, samt at hver sak tenderte til å bli behandlet for seg, uavhengig av hverandre.

En sak for industrien: politikkens tekster

I 1958 ble dokumentet «Innstilling fra røykskadekomiteen» sluttført. Dermed ble lokal kunnskap endelig omgjort til et statlig og nasjonalt anliggende. Dette illustrerer hvordan etableringen av nye saksforhold ikke bare handlet om konkret forskning i et laboratorium; også tekster er avgjørende i slike prosesser.

Kristin Asdal viser hvordan den tekstlige iscenesettelsen medførte at problemer med forurensing ble koblet til en større fortelling om nasjonal vekst. Slik ble det klargjort at lokale hensyn ikke kunne trumfe framskrittets behov. Visse minussider måtte aksepteres som del av livet i et moderne industrisamfunn.

Aktiv utbygging av ny industri utgjorde slik et premiss alle måtte underkaste seg, men igangsettingen ville fra nå av underlegges strengere systemer for planlegging, vurdering, konsesjon og kontroll. Et nasjonalt, sakkyndig apparat skulle etableres, med ansvar for å inkorporere ulike elementer i et vekstskapende reformfellesskap.

Hvem var så involvert i dette utredningsarbeidet? På utsiden finner vi industriarbeiderne, bøndene og andre som berøres, definert som aktører med interesser. Disse kunne gi innspill, men fikk ikke ta del i komiteens arbeid. På innsiden satt nemlig kun de som ble regnet som sakkyndige, hvilket betenkelig nok inkluderte industriens egne representanter.

Det er nærliggende å anta at dette fikk betydning for ordlyden i rapporten. I dette er det viktig å forstå at språklige ytringer og konkrete objekter ikke eksisterer uavhengig av hverandre. Når vi snakker og skriver, griper vi aktivt inn i våre omgivelser. Dermed blir det plausibelt å spørre hvilke ord, formuleringer og vinklinger som brukes, samt hvilke effekter dette har?

I den aktuelle teksten ble fluor løftet som en problematisk størrelse, noe som ga et viktig grunnlag for å begrense utslippene. Men sammenhengen dette ble skrevet inn i handlet fortsatt om industripolitikk, ikke miljøpolitikk.

Få utslippene ned! Tallteknologiens betydning

Kristin Asdal vender nå blikket mot hvordan forurensningsspørsmålet ble formet som et tall-spørsmål – forankret i kvantitative målinger, utslippsmengder og utslippsmål.

Det er mulig å se sånt som en form for avpolitisering; tallene er tekniske, og de kan administreres uavhengig av politikkens omskiftelige virkelighet.

Fra en litt annen synsvinkel kan imidlertid tallene ses som skapere av en gitt politisk virkelighet. For det første befinner de seg verken i fabrikken eller i naturen, men i et abstrakt rom mellom fabrikk og natur. For det andre er tallene foranderlige, noe som leder til at dynamikk og endring kan skrives inn i politikkens sentrum. For det tredje åpner tallene for en annen form for styring enn forbud og påbud; via mål om og målinger av utslipp stimuleres ulike aktører til å handle på måter som medfører at tallene forbedres.

Gitt dette er det ikke overraskende at vi fikk en diskusjon om tall: 20 kilo utslipp i timen? – 40? 50? 57? Uansett hvilket tall som ble fremmet, var diskusjonen bare i begrenset grad fokusert på hva som var motivasjonen, hvilke miljøutfordringer som skulle løses.

I de pågående forhandlingene skulle imidlertid nye objekter bli synlige. Urskogen Vettismorki ved Jotunheimen (sterkt skadet), samt dyrelivet i området (angrepet av fluor). Denne truede naturen var ikke utskiftbar, og synliggjorde problemer som ikke var så geografisk og tidsmessig avgrensbare som tidligere antatt.

Med formuleringer om «miljømessige interesser» og «nasjonal verneverdig natur» skiftet saksfeltet karakter. Ulike tallteknologier (utslipp, produksjonsvolum, eksportinntekter, veksteffekter) brynte seg mot hverandre. Aluminium var ikke lenger frikoblet fra effektene det skapte. For første gang ble det etablert en reell motsetning mellom vekst og vern.

Årdal og Sunndal verk (ÅSV) forsøkte å møte den nye situasjonen med å overse Røykskaderådet og heller samspille med Industridepartementet. I dette fremmet de sin sak som en historie om en nødvendig samfunnsutvikling, der en måtte akseptere negative konsekvenser for skog, landbruk og natur.

En effekt av denne strategien var at Røykskaderådet både utviklet en tydeligere identitet og fant en interesse å forsvare. Nye, mer radikale formuleringer om «store naturverdier» og «i sterk fare» illustrerer denne forskyvningen. En ville ikke lenger legge seg flat for skyggesidene av industrialiseringen.

Slik vokste en gryende, nasjonal miljøkamp fram. Gjennom nye praksiser, politiske så vel som vitenskapelige, ble en ytre, verneverdig natur etablert. De mest radikale målbar en visjon om at denne virkeligheten skulle danne en ramme rundt økonomiens virkemåte.

Et verk som ikke står der: Å sende en sak på høring

Neste steg i Kristin Asdals analyse av norsk miljøpolitisk historie plasserer oss i tiden rundt 1970, i møtet med planer om et stort oljekraftverk i Vestfold. Disse planene startet som en ordinær konsesjonssak, som de fleste antok ville gå gjennom. Det utviklet seg imidlertid til å handle om sur nedbør, skader på skog, landbruksproduksjon, folks helse og Norges posisjon i internasjonale miljøforhandlinger.

Mot slutten av 1960-tallet var økt økonomisk vekst og dets relasjon til økt energiforbruk en tverrpolitisk og vesentlig sak i norsk politikk. Innenfor denne horisonten framsto en offensiv satsning på oljekraftverk som en selvfølge.

Med utgangspunkt i etablert kunnskap og formeninger om hva slags vitenskap som var viktig, ble saken formet som et spørsmål om vindretninger og værforhold. De viktige spørsmålene handlet derfor om hvor verket skulle plasseres, samt hvor høye pipene burde bygges.

Denne innrammingen skulle endre seg radikalt. Saken ble isteden til noe ekstraordinært, koblet til en annen framtid. En linje ble strukket fra lokale værforhold, via nasjonale bekymringer, til internasjonale spørsmål. Hvordan kunne Norge stille seg i front i kampen mot sur nedbør, hvis en samtidig godkjente et kraftverk som kom til å slippe ut mye svovel?

Ettersom planene var blitt offentliggjort, fantes det mulighet til å avgi innspill og eventuelt innsigelser. Og disse kom, med påpekning av farene ved økt forurensningsnivå i jord, vann og luft. Medisinsk kunnskap om forurensingens effekt på folks helse, så vel som økologiske innsikter om svoveldioksidenes konsekvenser for naturens livsgrunnlag, ble løftet fram. At den sure nedbørens kunne skade fiskevann over store deler av landet ble et viktig punkt. En måtte erkjenne at kjennskap til lokale værforhold og bygging av høye fabrikkpiper ikke ville løse slike problem.

Gjennom denne prosessen ble oljekraftverket re-presentert, gitt ny innramming og framstilt som en annen sak enn opprinnelig. Samtidig vokste naturen og miljøsaken fram som noe en ikke lenger kunne se forbi. Det endte med at et flertall i Røykskaderådet frarådet konsesjon.

Denne saken kan ses som av stor betydning for formingen av 1970-tallets miljøpolitiske landskap, ikke minst fordi sur nedbør skulle bli en så viktig sak gjennom 70- og 80-tallet. Samtidig rommer denne fortellingen et paradoks:

«Et verk som ikke kom til å stå der, en teknisk struktur som ikke kom til, bidro til å skape både energi- og forurensningspolitikk» (Asdal 2011: 134)

Naturen som motvekt: naturvitenskap versus økonomifag

Gjennom oljekraft-saken var avgjørende koblinger mellom luft- og bakkeforurensing kommet på plass. Med etableringen av Statens forurensingstilsyn (SFT) ble denne koblingen institusjonalisert. Kristin Asdal peker på at miljøarbeidet likevel var sak-til-sak-orientert. Veien fram «naturen» og «naturens tålegrenser» krevde fortsatt en god del arbeid.

Et viktig bidrag kom gjennom arbeidet til Norsk institutt for vannforskning (NIVA), som ved å måle tilstanden i norske vann ga form til «det sårbare Norge». Slik ble det for første gang etablert en naturgrunn og dens tålegrense – noe som skapte en kunnskapsfaglig forskyvning fra tendensen til å gi konsesjoner kun basert på bedriftens utslipp, til økt fokus mot hvorfor utslippene generelt måtte ned.

Noen år tidligere, med etableringen av Miljøverndepartementet i 1972, var Finansdepartementet blitt utfordret på hvem som skulle ha det overordnede ansvaret for forvaltningen av naturressursene. Sistnevnte holdt fast på at det ikke gikk noe skille mellom økonomiske ressurser og naturressurser, og tviholdt på sin kontroll.

Nettopp derfor var etableringen av «naturens tålegrenser» viktig, fordi en slik fikk synliggjort uomgjengelige, forpliktende saksforhold. Disse tålegrensene ble imidlertid ikke formet ut fra en økologisk helhetstanke, men derimot operasjonalisert gjennom en kjemisk modell og et tilhørende kart med fargekoder over surhetsgraden i overflatevann.

Dette er viktig, fordi det åpnet for en logikk som var fokusert på hvor mye naturen kunne tåle uten å bli påført ødeleggende skade. Naturen ble ansett som fleksibel, dens bufferkapasitet kunne reduseres, så lenge en bare holdt seg på rette siden av tålegrensene. Diskusjonen kom dermed til å stå om hva slags grense enn burde legge seg på.

Det å fastsette denne grensen handlet ikke bare om eksakt vitenskap, men også om forhandlinger uten entydige svar. Naturen framsto nemlig som både robust og skjør. Den tålte en viss forurensing, bare det ikke ble for mye.

«Naturen blir et forvaltningsobjekt som kan styres og reguleres gjennom politiske, så vel som administrative og vitenskapelige prosesser. Det gjelder bare å ha riktig kunnskap om den, slik at den kan regjeres over på riktig måte. Antakelsen om en viss fleksibilitet i naturen, og at denne fleksibiliteten kan beregnes kvantitativt, var helt avgjørende for å kunne operere med tålegrenser som et forvaltningspolitisk redskap» (Asdal 2011: 157).

Samtidig var det ingen tvil om den norske naturen sto fram som mer sårbar enn tidligere. Synliggjøringen av denne sårbare naturen bidro til nye former for vitenskap-politikk-samvirke. I dette ble fokuset også vendt mot noe mer enn den enkelte miljøsynderen; det var isteden naturen som kom i fokus, forstått som noe som kunne skades av summen av ulike synder.

En la til grunn at naturens sak måtte tas på alvor. For miljøbevegelsen ble det derfor viktig å få fram at de nye tallene var både objektive og viktige. At de snarere var et resultat av forhandlinger, risikovurderinger, usikkerhet og utvekslinger mellom forskning, politikk og forvaltning, ble i stor grad oversett.

Økonomer og andre offentlige myndigheter tilnærmet seg disse tallene fra andre synsvinkler. Greit nok at visse grenser var etablert – men; hva impliserte dette, hvordan skulle de møtes, hvilke krav skulle stilles, osv? Skulle det for eksempel være et krav at den mest miljøvennlige teknologien skulle tas i bruk, eller var det greit å legge lista lavere, på «god nok» teknologi?

Selv om miljømyndighetene hadde stått på for å etablere en tålegrensetilnærming, eide de den ikke. Økonomene hadde helt siden 1960-tallet lagt til grunn av naturen hadde selvrensingsevne, noe ny kunnskap om naturens bufferkapasitet og den tilhørende tålegrensetilnærmingen bidro til å konkretisere og operasjonalisere. Dermed kom det som fra starten handlet om å belyse naturens sårbarhet, til å åpne for en strategi som handlet om å ikke redusere forurensningen mer enn nødvendig. Slik ble en tanke forankret i kunnskap om naturen omformet til noe annet, av økonomer på jakt etter kostnadseffektive løsninger.

Klimasak som økonomisak: Å ta markedsmekanismene i bruk

Siste etappe i Kristin Asdals miljøpolitiske historie handler om klimasaken, som vokste i alvor fra slutten av 1980-tallet. På et vis endret den miljøsakens karakter, men tilnærmingen var likevel beslektet med tidligere løsningsstrategier:

  • Både utslippssituasjonen og et framtidig skadebilde ble etablert via tallteknologier, med tilhørende kobling til hvor mye utslippene måtte begrenses.
  • Forankringen var en skjør men likevel regjerlig natur: dersom utslippene ble holdt innenfor visse grenser, kunne irreversible konsekvenser unngås.

I Norge ble det alt i 1989 vedtatt å stabilisere utslippene. En slik stabilisering skjedde ikke. Det er mulig å si at dette handlet om at dristige målsettinger ble møtt med sterke motkrefter – men; mer treffende er det nok å belyse hvordan miljø- og klimapolitikken ble innpasset i nasjonens fellesinteresser.

Ifølge Asdal kom klimasaken til å styrke Finansdepartementets posisjon. De økonomiske teoriene og resonnementene fikk fra nå av økt plass i formingen av miljøpolitikken, ved at klimasaken i stor grad ble formulert i markedstermer – eller mer presist; en ønsket «å realisere miljømål gjennom å ta markedet i bruk» (Asdal 2011: 178).

Her kan det vært greit å koble seg til mitt forrige blogginnlegg, om nyliberalismen. Her viser jeg hvorfor vi ikke bør framstille markedsløsninger som fravær av politikk. Å etablere markeder handler snarere om å muliggjøre styring på nye måter. Enten vi nå snakker om miljøavgifter eller kjøp/salg av klimakvoter: det vesentlige er at løsningene innrettes slik at de stimulerer aktørene til å styre seg selv til helhetens beste.

Siden 1970-tallet har nyliberale styringsformer spredt seg utover det politiske landskapet. Det Kristin Asdal tilføyer, er en belysing av konkrete brytninger i det miljøpolitiske feltet – der ulike aktører forsøkte å forme og vekte styringsgrepene på varierte måter.

Deltagerne var nok enige om å se ulike miljøproblemer i sammenheng, samt å finne fram til langsiktige løsninger. Å etablere automatisk virkende mekanismer, som ville være mindre byråkratiske og mer effektive enn administrative virkemidler, fristet selvsagt. Likevel var det på ingen måte gitt at en skulle ende i en posisjon som sterkt tok til orde for å forene vern og vekst i en helhetlig strategi – det jeg andre steder har omtalt som «økologisk modernisering».

I Norge var en klar over at en internasjonal klimaavtale ville kunne endre forutsetningene for norsk oljeindustri. Dermed ble en motsetning mellom miljø- og oljepolitikk blottlagt. Ønsket om økt oljeproduksjon, flere inntekter og sterk økonomisk vekst kom i motsetning til ønsket om tiltak for begrensning av energiforbruket i verden. Vi fikk dermed en situasjon der Finansdepartementet og sentraladministrasjonen ble fokusert på å bremse, hindre eller begrense miljøpolitiske tiltak som kolliderte med målet om vekst i økonomien.

I arbeidet for å skape en internasjonal klimaavtale, vektla en enda en gang naturens tålegrense og selvrensingsevne – samtidig som en la til grunn at global effektivitet var viktigere enn nasjonale utslippsreduksjoner.

En slik posisjon ble mulig fordi CO2-problematikken egnet seg for styring via et system med tildeling og omsetning av rettigheter eller kvoter, det vil si et rendyrket økonomisk virkemiddel. Norge var aktiv i arbeidet med å fremme en slik løsning. Olje- og energidepartementet la til grunn at en internasjonal harmonisering ville gjøre det mulig for Norge å øke våre utslipp, «i tråd med våre komparative nasjonale produksjonsfortrinn» (sitert i Asdal 2011: 201).

Avrunding

Klimapolitikkens framkomst viser oss at selv om naturvitenskapen var avgjørende for etableringen av en sårbar natur, var økonomisk kunnskap og resonnementer minst like avgjørende for politikkutviklingen. Her bør det tilføyes at ønsket om å bremse nasjonale tiltak ikke handlet om at en ikke tok den naturvitenskapelige kunnskapen på alvor. Snarere handlet det om hvordan økonomien fikk spille hovedrollen, selv i møtet med et felt der mange tok til orde for at naturmiljøet burde få definere rammene for politikkens innretning.

Alt i alt gir Kristin Asdals utmerkede bok et grundig og tankevekkende innblikk i hvordan miljøpolitikken har tatt form i møtet med visse begivenheter, som over tid skulle få effekter og betydning for både politikk og samfunnsutvikling. I dette har det vært interessant å se hvordan motstand og kritikk har dannet et avgjørende bakteppe for at saksforhold ble transformert fra økonomisk vekst til naturens tålegrenser – men uten at endringene representerte noe brudd med det moderne samfunnet og dets framskrittsfortelling.

Med det avrunder jeg denne gjenfortellingen av boka «Naturens politikk – politikkens natur», som har gitt viktige bidrag til arbeidet med min neste bok, «Framtidens Norge».

Fotnote

Begge mine to bøker – om grønn politikk og Michel Foucault – kan relateres til Kristin Asdals bok. Koblingen til den grønne politikken er åpenbar, mens koblingen til Foucault skyldes at Asdal aktivt gjør bruk av governmentality-perspektivet i sine analyser.

2 tanker om “Norsk miljøpolitikk

  1. Takk for veldig interessant gjennomgang/resymé. Flott at noen omsider går inn i vår miljøpolitiske historie. Men hvordan klarer du – eller gjør boka også det – å gjøre en slik gjennomgang uten å bringe inn den partipolitiske miljøhistorien? Kraftsosialistene sto naturlig nok sterkt i Ap, men også Høyre. Hvor kom initiativet til det overordnede ressurs-allokeringsdeosrtenentet som Naturressursutvalget foreslo i sin NOU i 1972(?)
    Hvorfra kom initiativet til å benytte avgifter som virkemidler i klimaspørsmålet – på slutten sv 80-tallet?
    Vi har hatt tydelige miljøpolitiske konfliktlinjer i mange tiår. Det må vel ha blitt behandlet i Kristin Asdals bok?

  2. Takk for tilbakemelding. Jeg er på reise så har ikke boka her, men partiene er nok ikke så sentrale i Asdals analyse nei. Vi møter statsråder og får innblikk i politiske prosesser, men hovedtråden i analysen er nok mer aktører som gjør aktive handlinger enn f.eks partiprogram.

    Initativet til å benytte avgifter tillegges primært et samspill mellom fagøkonomer og Finansdepartementet, og jeg leser Asdal slik at litt av hennes poeng nettopp er å få fram hvordan ikke-politiske aktører agererer politisk.

    I min egen bok «Fra evig vekst til grønn politikk» vektlegger jeg hvordan først Arbeiderpartiet/sosialdemokratiet og vekstkompromisset legger føringer på tenkemåten, før den nyliberale vendingen både viderefører og endrer. Disse aspektene vaker i bakgrunnen i Asdals bok, men gjøres ikke til eksplisitte poeng.

    Alt i alt er nok min tanke at det fungerer greit som det er. Asdal forteller en viktig historie, men boka rommer ikke alle nyanser, og sånn vil det nok alltid være.

Legg igjen en kommentar

Fyll inn i feltene under, eller klikk på et ikon for å logge inn:

WordPress.com-logo

Du kommenterer med bruk av din WordPress.com konto. Logg ut /  Endre )

Google+-bilde

Du kommenterer med bruk av din Google+ konto. Logg ut /  Endre )

Twitter-bilde

Du kommenterer med bruk av din Twitter konto. Logg ut /  Endre )

Facebookbilde

Du kommenterer med bruk av din Facebook konto. Logg ut /  Endre )

w

Kobler til %s